Губернатор Белгородской области сможет напрямую вмешиваться в нормативные документы региональных министерств и других исполнительных органов — вплоть до самостоятельного изменения их текста. Такие поправки к Уставу области внесла группа депутатов облдумы. Ключевое изменение мы вычитали среди нескольких страниц поправок, посвящённых устройству правительства региона. В статью 25 Устава предлагают добавить новый пункт 19.1:
Губернатор «вправе издать нормативный правовой акт, предусматривающий приостановление, отмену нормативного правового акта исполнительного органа Белгородской области или руководителя исполнительного органа Белгородской области либо внесение в указанный акт изменений».
Иными словами, если закон примут, глава региона получит три отдельных инструмента: приостановить действие акта, отменить его или самому изменить его содержание своим нормативным актом. Фактически проект позволяет губернатору самому юридически изменить чужой нормативный акт.
Зачем депутаты это предлагают?
В пояснительной записке авторы называют целью законопроекта «совершенствование системы государственного управления». Там отдельно подчёркивается, что право губернатора приостанавливать, отменять акты исполнительных органов или их руководителей и вносить в них изменения предлагается закрепить непосредственно в Уставе области.
Проект внесла большая группа депутатов, среди которых Юрий Клепиков, Евгения Батанова, Владимир Зотов, Любовь Киреева и другие. Эта поправка вносится наряду с закреплением за губернатором права либо самому возглавить правительство Белгородской области, либо учредить должность председателя правительства, о чём мы уже рассказывали ранее.
А как в других регионах?
«Фонарь» сравнил предлагаемую белгородскую норму с уставами нескольких субъектов РФ. Это не полный обзор всех 89 регионов, поэтому утверждать, что Белгородская область получит уникальное для России правило, нельзя. Но сравнение показывает важную деталь: региональные модели заметно отличаются, а право губернатора самостоятельно вносить изменения в акты других исполнительных органов прописывают далеко не везде.
Например, в Архангельская область устав предусматривает право губернатора отменять или приостанавливать правовые акты других исполнительных органов и их руководителей. В найденной норме отдельно не сформулировано право главы региона самому переписывать такой акт.
В Новосибирская область устав использует ещё более ограничительную конструкцию: губернатор отменяет акты областных и территориальных исполнительных органов, противоречащие действующему законодательству. То есть в самой норме присутствует основание для вмешательства — противоречие законодательству.
Для сравнения, в Уставе Московской области, с которым мы познакомились, отдельная статья об актах исполнительных органов устанавливает их обязательность, требования о соответствии актам более высокой юридической силы, правила опубликования и регистрации. В доступном тексте этой статьи нет аналогичной формулы о том, что губернатор может своим актом непосредственно изменить нормативный акт центрального исполнительного органа.
На федеральном уровне закон № 414-ФЗ устанавливает общую систему публичной власти в субъектах и регулирует статус исполнительных органов. Его статья 36 посвящена актам исполнительных органов региона. При этом сама предлагаемая белгородская конструкция — именно способ организации внутреннего контроля исполнительной власти на уровне субъекта.
В чём особенность белгородской поправки? Она важна?
Разница хорошо видна на простом примере. Если региональный исполнительный орган власти издал нормативный приказ, губернатор по предлагаемой модели сможет: временно остановить его действие; полностью отменить; не отменяя документ целиком, изменить его своим нормативным актом.
Третий пункт делает поправку наиболее интересной. В некоторых изученных регионах губернатор выступает прежде всего как контролёр: он останавливает или отменяет нижестоящий акт, иногда — только при наличии юридического противоречия. Белгородский проект предлагает закрепить за главой региона ещё и роль непосредственного редактора нормативных решений чиновников.
Это усиливает централизацию управления внутри областной исполнительной власти. Министерство или иной исполнительный орган формально остаётся автором своего нормативного акта, но последнее слово по его содержанию сможет оставить за собой губернатор — не обязательно через поручение переписать документ, а через собственное юридическое решение. Тут, к месту, вспоминается недавняя цитата Александра Шуваева из интервью изданию «Коммерсантъ»: «Но всё равно все решения я принимаю единолично».
